Die Asylregeln lassen Raum für Gestaltung und weisen einen Ausweg. Es wäre nicht das erste Mal, dass die deutsche Migrationspolitik auf die europäische Karte setzte. Eine Kombination von Ankerzentren, bilateralen Vereinbarungen und einer Dublin-Reform könnte Eine Lösung bieten. Von Professor Dr. Daniel Thym in FAZ von 21.6.2018, er ist Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht, Europarecht und Völkerrecht an der Universität Konstanz sowie Kodirektor des dortigen Forschungszentrums Ausländer- und Asylrecht

In den letzten Tagen wurde viel vom Recht gesprochen. Man hatte bisweilen den Eindruck, dass die politische Gestaltungsmacht sich auf die Frage beschränkt, ob einseitige Zurückweisungen an der deutschen Grenze rechtswidrig sind oder nicht.

Dies ist gefährlich, denn das Recht präsentiert sich in diesen Debatten als unpolitische Autorität, und die Politik erscheint als willfährige Vollstreckerin einer schicksalhaften rechtlichen Expertise. Damit plädiere ich nicht für eine relativierte Rechtsbindung oder für eine politisch motivierte Rechtsdeutung.

Eine generelle Zurückweisung von Asylbewerbern wäre meines Erachtens nicht mit den Dublin-Regeln vereinbar, so wie sie der Europäische Gerichtshof (EuGH) auslegt. Das gilt auch nach einer Befragung durch die Bundespolizei nahe der Grenze und einem Treffer in der Eurodac-Datenbank für Fingerabdrücke, weil ein solcher Treffer das Überstellungsverfahren beschleunigen und nicht ersetzen soll. Wenn freilich das Asylsystem bei einem Massenzustrom zusammenbricht, kann man nach Artikel 72 des EU-Arbeitsweisevertrags eine Ausnahme erwägen, die zum Höhepunkt der Flüchtlingskrise vorgelegen haben mag, aktuell aber nicht.

Doch wäre es ein Fehler, die politische Debatte auf Rechtsargumente zu reduzieren. Abgeordnete sind keine Richter. Speziell die 15663 (!) Wörter der hochkomplexen Dublin-Verordnung sind kein fatales Werk der Götter, sondern werden von Menschen geschaffen und geprägt. Sie lassen Raum für eine politische Gestaltung und weisen damit der deutschen Innenpolitik einen Ausweg aus einer argumentativen Sackgasse, die die Migrationspolitik als schwarz-weiße Entscheidung zwischen offenen oder geschlossenen Grenzen erscheinen lässt. Die Dublin-Regeln geben einen Spielraum, der auf europäischer und nationaler Ebene auszufüllen ist – etwa durch bilaterale Vereinbarungen, die nun auch hierzulande angestrebt werden. Das Bewusstsein für die Gestaltungsfähigkeit hilft, das Gefühl der Ohnmacht zu überwinden, das eintritt, wenn die Migrationspolitik allein als Vollzug von scheinbar apolitischen Rechtsregeln erscheint.

Erstens betrifft die Handlungsfähigkeit die europäische Ebene. Bei der Dublin-Verordnung handelt es sich um ein Regelwerk, das Juristen als „einfaches“ Gesetzesrecht bezeichnen. Gesetze kann man ändern. Sicher ist das bei EU-Verordnungen faktisch schwer, weil sich 28 Mitgliedstaaten untereinander sowie mit dem Europäischen Parlament einigen müssen. Das ist mühsam und dauert lange, zumal man in Brüssel vor Mehrheitsentscheidungen bei sensiblen Themen zurückschreckt, die in der Asylpolitik an sich möglich sind. All das ändert aber nichts daran, dass derzeit die bereits dritte Dublin-Reform verhandelt wird, die viele Bestimmungen ändern würde, auf denen die eingangs erwähnten EuGH-Urteile beruhen. So sollen mehrfache Asylanträge in verschiedenen Ländern verboten und volle Sozialleistungen nur noch im zuständigen Staat gezahlt werden. Dies erlaubte auch künftig keine direkten Zurückweisungen an der Grenze, verhinderte jedoch, dass der Aufenthaltsstaat wie bisher automatisch das Asylverfahren übernehmen muss, wenn eine Dublin-Rückführung scheitert. Das ist im Interesse von Ländern wie Deutschland oder Schweden, wohin bisher viele Asylbewerber irregulär weiterwandern. Umgekehrt will man die Grenzstaaten wie Griechenland durch eine Umverteilung solidarisch entlasten, was von Deutschland unterstützt wird, viele Osteuropäer jedoch ablehnen. Es wird schwer, einen Kompromiss zu finden, aber auf langen Nachtsitzungen knackten die Staats- und Regierungschefs schon andere harte Nüsse.

Zweitens kann die deutsche Politik mehr tun, um die Dublin-Regeln besser anzuwenden, denn es gibt hausgemachte Defizite. Es liegt nicht nur an der Renitenz der italienischen Behörden, dass Dublin-Rückführungen dorthin notorisch schlecht funktionieren. Abschiebungen scheitern häufig, weil die dezentrale Unterbringung und eine restriktive Abschiebehaftpraxis dazu führen, dass die Polizei viele Asylbewerber nicht zu Hause antrifft, wenn sie diese abschieben will. Diesen Missstand sollten die Ankerzentren beseitigen helfen – und die plötzliche Aufmerksamkeit für die Grenzschließung dürfte auch daran liegen, dass sich abzeichnete, dass die Errichtung von Ankerzentren nur schleppend vorankommt. Auch innerstaatlich bleibt also viel zu tun.

Hinzu kommt, dass die völlig überlasteten Verwaltungsgerichte durchschnittlich 7,8 Monate brauchen, um über eine Asylklage zu entscheiden. Das verhindert schnelle Abschiebungen und könnte sich im Fall einer Grenzschließung ebenso gegen Zurückweisungen wenden. Die Erfahrung der letzten Jahre lehrt, dass die deutschen Gerichte bis hin zum Bundesverfassungsgericht sehr genau prüfen, was Asylbewerber in einem Land erwartet, in das sie zurückgeschickt werden sollen. So wurden wiederholt Dublin-Rückführungen von Familien nach Italien gestoppt, weil die dortigen Lebensumstände menschenunwürdig seien. Dasselbe Argument würde gegen eine Zurückweisung nach Österreich vorgebracht, wenn jemand von dort weiter nach Italien gesandt würde. Gewiss kann die Politik die Entscheidungen von unabhängigen Richtern nicht direkt herausfordern, aber sie kann durch eine bessere Ausstattung dafür sorgen, dass die Verwaltungsgerichte wenigstens schnell entscheiden.

Drittens strebt die Bundesregierung neuerdings nach bilateralen Vereinbarungen, um schnellere Rückführungen zu erreichen. Solche kooperativen Lösungen sollen einen Kompromiss zwischen dem Status quo und einseitigen Zurückweisungen darstellen. Hierfür gibt es durchaus Spielraum, denn Artikel 36 der Dublin-Verordnung erlaubt ausdrücklich bilaterale Verwaltungsvereinbarungen. Tatsächlich gibt es über ein Dutzend solcher Verträge, von denen die meisten freilich einen unspektakulären Inhalt besitzen, indem sie technische Einzelheiten der Behördenkommunikation regeln oder man Verbindungsbeamte austauscht. Doch solche Abkommen können mehr. Explizit gestattet die Bestimmung „die Vereinfachung der Verfahren und die Verkürzung der Fristen“ für Rücknahmegesuche. Hiernach können zwei Länder etwa vereinbaren, dass dasjenige Land, in dem ein Asylbewerber bereits registriert wurde, nach einem Treffer in der Eurodac-Datenbank schneller antworten muss als in der Verordnung vorgesehen.

Alles Weitere überlässt die Dublin-Verordnung den Mitgliedstaaten, sodass man prinzipiell auch eine Antwortfrist von wenigen Stunden vorsehen könnte. Auf dieser Grundlage kooperiert Frankreich seit Jahren eng mit Italien, weil beide Länder in einem Rücknahmeabkommen sowie einem Polizeikooperationsvertrag aus dem Jahr 1997 direkte Kommunikationswege zwischen den Behörden mit kurzen Reaktionsfristen vereinbarten. Nach Meinung des zuständigen Verwaltungsgerichts in Nizza funktioniert die Kooperation bisweilen freilich „zu gut“. In mehreren Urteilen kam das Gericht zu dem Ergebnis, dass rechtswidrig gehandelt wurde. Das letzte mir bekannte Urteil vom 3. Mai 2018 betonte explizit, dass man Asylanträge auch an der Grenze stellen könne und gegen eine Dublin-Rückführung ein Rechtsschutz zu gewähren sei. Das ist konsequent, denn Artikel 36 der Dublin-Verordnung erlaubt kürzere Fristen und vereinfachte Verfahren, gestattet aber nicht, von weiteren Vorschriften abzuweichen.

Hiernach muss die Bundesregierung zwei rechtliche Hürden überwinden, wenn sie mit anderen Ländern wirkungsvoll kooperieren will. Zum einen kann man Asylbewerber nach den Dublin-Regeln meistens nur in das Land zurücksenden, über das sie in die EU einreisten. Häufig sind das Italien, Griechenland oder Kroatien, mit denen Deutschland keine gemeinsamen Landesgrenzen besitzt. Nun kann man gewiss Abschiebungen nach Italien effektiver gestalten, aber so einfach wie bei Frankreich gestaltet sich dies wegen der Entfernung nicht. Doch auch hier gibt es Spielraum, denn Artikel 20 Absatz 5 der Dublin-Verordnung erlaubt die Rückführung in ein Land, das nicht an der Außengrenze liegt, wenn dort bereits ein Dublin-Verfahren eingeleitet, aber nicht beendet wurde, weil ein Flüchtling zwischenzeitlich irregulär weiterreiste und damit seinen früheren Asylantrag stillschweigend zurücknahm. Hiernach könnte Deutschland einen Asylbewerber nach Österreich zurückschicken, wenn dieser dort kurz zuvor registriert worden war. Alles Weitere müsste man bilateral klären, denn die genannte Norm erlaubt keine nationalen Alleingänge. Notwendig ist ein reguläres Überstellungsverfahren, dessen Fristen man allerdings verkürzen kann. Der Bundestag müsste wohl nicht zustimmen, denn es gibt bereits ein Rücknahmeabkommen mit Österreich, dessen Modalitäten man durch eine intergouvernementale Absprache konkretisieren könnte. Ähnliche informelle Vereinbarungen wären mit anderen Ländern möglich.

Zum anderen ginge es um den Rechtsschutz. Kann man einen Asylbewerber zurückschicken, bevor deutsche Gerichte darüber entschieden haben? Bei Artikel 20 Absatz 5 stellt sich die Frage regelmäßig nicht, weil dieser zwar nationale Alleingänge verbietet, aber keinen Rechtsbehelf verlangt, weil dieser in dem Land zu gewähren ist, wo das Dublin-Verfahren abgebrochen wurde. Nur bei einer drohenden Menschenrechtsverletzung benötigt man immer einen Rechtsbehelf mit aufschiebender Wirkung. Wenn man aber sofort in die Außengrenzstaaten zurückschicken wollte, drohten bilaterale Vereinbarungen mit der EuGH-Rechtsprechung zu kollidieren, die einen nationalen Rechtsschutz bis vor kurzem nur selten vorschrieb, diesen in mehreren Urteilen seit dem Sommer 2016 aber erheblich ausweitete. Allerdings ging es hierbei nicht um kooperative Lösungen, und es gibt gute Gründe, warum man diese anders behandeln sollte. Intergouvernementale Absprachen erfüllen nämlich alle drei Ziele, die die Dublin-Regeln verfolgen: Sie reduzieren die Sekundärmigration, garantieren den schnellen Zugang zu einem Asylverfahren und fördern die europäische Zusammenarbeit.

All dies zeigt, dass die Dublin-Regeln kein rechtliches Korsett sind, sondern eine politische Gestaltung auf nationaler, zwischenstaatlicher und europäischer Ebene erlauben. Bilaterale Vereinbarungen können gleichwohl nur ein Zwischenschritt sein, zumal es schwer genug sein dürfte, Italien oder Österreich davon zu überzeugen, mehr Menschen aufzunehmen. Eine nachhaltige Lösung verlangt eine Dublin-Reform. Drohende Alleingänge mögen den Einigungsdruck erhöhen, aber sie bleiben ein Pokerspiel mit hohem Einsatz, denn die Bundesrepublik besitzt ein wohlverstandenes Eigeninteresse an einem funktionierenden europäischen Asylsystem. Einzelne Staaten können die grenzüberschreitende Migration immer nur begrenzt steuern, weil diese von Faktoren abhängt, die sie nur teilweise kontrollieren. Eine kluge Migrationspolitik geht daher mehrdimensional vor: von nationalen Maßnahmen bis hin zur Kooperation mit den Herkunfts- und Transitländern.

Dass eine europäische Lösung gelingt, ist keinesfalls garantiert, aber möglich ist es. Von der Öffentlichkeit nahezu unbemerkt, verständigte man sich in Brüssel letzte Woche auf die Änderung von zwei wichtigen Asylrechtsakten – und auch bei der Dublin-Reform sind Kompromisse möglich, indem man etwa die Osteuropäer nicht zwingt, Flüchtlinge gegen ihren Willen aufzunehmen, solange sie mehr für den Grenzschutz tun.

Auch fällt eine Dublin-Reform leichter, wenn man darauf hinwirkt, dass von Anfang an weniger Flüchtlinge nach Europa kommen, indem man mit afrikanischen Ländern kooperiert und Personen mit Schutzbedarf von dort legal nach Europa holt. Auch hierfür liegen Vorschläge etwa zu sicheren Regionen südlich des Mittelmeers auf dem Tisch, die Ende Juni zu verhandeln sein werden.

Es wäre nicht das erste Mal, dass die deutsche Migrationspolitik auf die europäische Karte setzte. Der deutsche Asylkompromiss des Jahres 1992 funktionierte auch deshalb, weil man die Grundgesetzänderung durch ein ganzes Netz an internationalen Verträgen und praktischen Kooperationsformen ergänzte. Eine Kombination von Ankerzentren, bilateralen Vereinbarungen und einer Dublin-Reform könnte diese Logik wiederholen.